A competência concorrente no Estado federal brasileiro

I – O Estado Federal

Em relação à forma de Estado, a Constituição de 1988 declara, em seu art. 1º, que o Brasil é uma república federativa, constituída pela união indissolúvel de Estados e Municípios e do Distrito Federal. Vivemos, portanto, sob o manto de um Estado federal.

Nesse tipo de Estado, sobre uma mesma população e um mesmo território, manifestam-se diferentes núcleos de poder. Da União emanam normas cuja eficácia, em regra, atinge toda a coletividade estatal; dos Estados surgem normas de caráter regional ou microrregional, restritas ao âmbito de seus respectivos territórios. Finalmente, da esfera municipal surgem normas de caráter local, voltadas à regulação de assuntos de seu peculiar interesse.

Classicamente, os Estados federais surgem a partir do momento em que Estados independentes abdicam da soberania, optando por constituir um único Estado.  Vale dizer: os antigos Estados soberanos despem-se dessa condição, passando a ser coletividades autônomas, unidas sob o manto de uma Constituição. Exemplo mais notável desse processo de formação de Estado Federal é o dos Estados Unidos da América. Como resultado, surge um federalismo centrífugo, no qual há uma maior autonomia financeira e legislativa dos Estados.

No Brasil, a federação surge a partir de um processo de descentralização  política ocorrido com a queda da monarquia em 15 de novembro 1889. O antigo Estado unitário cedeu espaço para um Estado federal, surgindo um federalismo centrípeto, no qual há uma forte preponderância da União em detrimento dos Estados.

Deve ser registrado que soberano é o próprio Estado federal;  os Estados membros são apenas autônomos. Segundo Celso Ribeiro Bastos: “a soberania é um poder que não encontra outro acima dela na arena internacional e nenhum outro que lhe esteja nem mesmo em nível igual na ordem interna”[1] Por sua vez, a autonomia é uma capacidade de autodeterminação, limitada pela Constituição.

II – A repartição de competências

Para que o Estado Federal possua coesão e harmonia interna, é essencial que a Constituição preveja um adequado sistema de repartição de competências. Na Constituição brasileira de 1988, a repartição de competência fundamenta-se nas seguintes técnicas:

a) enumeração, de forma expressa, das competências legislativas e materiais da União (artigos 22 e 23);

b) enumeração, de forma indicativa, das competências legislativas municipais (art. 30, incisos I e II) e de forma expressa das competências materiais das comunas (art. 30, incisos III a IX);

c) fixação, de forma residual ou remanescente, da competência legislativa e material dos Estados (art. 25, § 1º, da CF), sendo que, em alguns casos, há a previsão de competências exclusivas expressa (art. 25, § § 2º e 3º, da CF).

Na Constituição, também se verificam áreas de atuação comum ou paralela entre a União, os Estados, Distrito Federal e os Municípios e setores de atuação concorrente entre a União e os Estados.

III – A competência concorrente

Na competência concorrente, cabe à União a edição de normas gerais (art. 24, § 1º) e aos Estados e ao Distrito Federal a elaboração de normas suplementares (art. 24, § 2º).

As normas gerais da União são aquelas que fixam os postulados fundamentais, necessários à uniformidade do tratamento da matéria no âmbito da federação. Trata-se, portanto, de “normas não exaustivas, leis-quadro princípios amplos, que traçam um plano, sem descer a pormenores.”[2]

As normas suplementares dos Estados podem ser de dois tipos: a) Normas gerais editadas nas situações em que a União se omite em tratar assuntos de competência concorrente (art. 24, § 3º), caso em que temos a competência concorrente supletiva; b) Normas específicas, cuja finalidade é tratar de detalhes e minúcias, referentes ao peculiar interesse dos Estados, situação em que se manifesta competência concorrente complementar.

Nos termos do art. 24, § 4º, da CF, a superveniência de lei da União contendo normas gerais implica na suspensão da eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.

Observe-se que a Constituição menciona “suspensão de eficácia” e não o termo clássico “revogação”. Não se trata de uma falha de redação, mas uma expressão com alto sentido técnico.  Com efeito, após a superveniência de lei federal, a lei estadual tem sua eficácia suspensa, o que se dá independentemente de manifestação expressa da União. Por conseguinte, ocorrendo a revogação da lei federal superveniente, a lei estadual voltará a ter eficácia automaticamente, pois ela não estava revogada, mas meramente suspensa.

IV – As tendências centralizadoras da União

Em matéria de competência concorrente, o que se tem verificado, na prática, é que a União, muitas vezes com o beneplácito do Poder Judiciário, quase sempre extrapola os limites da atividade de edição de normas gerais. Essa deformação do sistema federal brasileiro é descrita por Celso Ribeiro Bastos, nestes termos:

“A experiência já havida sobre uma legislação de normas gerais tem mostrado que a concepção que faz a União de que sejam normas geras é bastante ampla. Então, hoje, temos normas gerais de direito tributário, normas gerais de educação, e todas essas leis são bastante amplas, a ponto de tolherem quase que por completo a atuação livre dos Estados”.[3]


REFERÊNCIAS

[1] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 292.

[2] MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008, p.820.

[3] BASTOS, Celso Ribeiro, op. cit., p. 308.

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