O subteto remuneratório dos servidores dos Tribunais de Contas estaduais

Qual o subteto remuneratório dos servidores dos Tribunais de Contas estaduais? A resposta a esse questionamento não se encontra, de forma clara, no âmbito do texto constitucional. Realmente, o art. 37, inciso XI, da CF, apesar de ser um dispositivo extremamente detalhado, não enfocou a problemática do subteto dos servidores dos Tribunais de Contas. Diante dessa lacuna, os interpretes buscam uma interpretação construtiva, o que resulta em diversas correntes de pensamento.

Para um segmento doutrinário que defende a tese de que o TCE integra a estrutura do Poder Legislativo estadual (embora seja dotado de autonomia), os servidores desses órgãos de controle externo devem ter suas remunerações limitadas ao subsídio dos Deputados Estaduais. Para outra corrente, o Tribunal de Contas, pelas suas funções e prerrogativas que possui, não é órgão do Poder Legislativo, mas uma instituição que, a exemplo do Ministério Público, não se encontra no âmbito de qualquer dos poderes. Logo, o subteto remuneratório deve ser o mesmo do Poder Judiciário local, dada a autonomia das Cortes de Contas.

Em recente decisão, o Superior Tribunal de Justiça passou a tratar a matéria valendo-se de uma postura intermediária. Para essa Corte, é lícito um Estado-membro, mediante lei, limitar a remuneração dos servidores do TCE ao subsídio dos Deputados Estaduais; porém, sendo omissa a legislação, aplica-se o subteto estabelecido para os servidores do Poder Judiciário (90,25% do subsídio dos ministros do STF). Vejamos a ementa do acórdão do qual se extrai esse entendimento:

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO. TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. REMUNERAÇÃO. TETO. ART. 37, INCISO XI, CF/88. OMISSÃO. ARTS. 73, § 3º, E 75, CF/88. SUBTETO. PODER JUDICIÁRIO ESTADUAL. APLICAÇÃO. SIMETRIA. LEI Nº 13.464/04 DO ESTADO DO CEARÁ. SUBTETO. DEPUTADO ESTADUAL. PATAMAR INFERIOR. POSSIBILIDADE.

I – O art. 37, inciso XI, da CF/88, ao definir os limites remuneratórios aplicáveis aos servidores estaduais, não cuidou expressamente do subteto dos membros dos respectivos Tribunais de Contas, o que não significa estejam eles imunes a qualquer limitação estipendial.

II – Por simetria constitucional (arts. 73, § 3º, e 75 da Constituição Federal), há de se aplicar, no âmbito das Cortes de Contas dos Estados, o subteto estabelecido para os servidores do Poder Judiciário (limitado a 90,25% do subsídio dos ministros do c. STF).

III – Mesmo assim, ainda é facultado aos Estados Federados, discricionariamente, fixar, por lei, subteto remuneratório inferior àquele limite máximo extraído da sistemática constitucional – tal qual verificado, in casu, com a edição da Lei Estadual nº 13.464/04 Precedentes do c. STF.

SUBTETO. FIXAÇÃO POR LEI. REMUNERAÇÃO. DECESSO. IMPOSSIBILIDADE. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. ART. 37, INCISO XV, CF/88.

IV – Não é admitida a supressão de valores excedentes (percebidos anteriormente à fixação de subteto instituído por legislação estadual), nas hipóteses em que a remuneração do servidor já se enquadrava dentro do máximo admitido pelas regras constitucionais. Aplicação, na hipótese, do princípio da irredutibilidade de vencimentos e subsídios (art. 37, inciso XV, da Constituição Federal).

V – In casu, os valores excedentes anteriormente pagos aos recorrentes deverão ser convertidos em VPNI, a ser absorvida gradativamente pelos eventuais reajustes vencimentais da categoria.Recurso ordinário provido. (STJ, RMS 30.878/CE, Rel. Ministro Felix Fischer, Quinta Turma, julgado em 20/04/2010, DJe 02/08/2010)

A natureza jurídica dos Tribunais de Contas na ótica de Carlos Ayres Britto

No post anterior, demos ênfase às idéias filosóficas desenvolvidas por Carlos Ayres Britto em sua conferência no I Encontro Técnico dos Tribunais de Contas Norte e Nordeste do Brasil. Como visto, nessa rica explanação, o Ministro exortou os operadores jurídicos a interpretar e aplicar o direito positivo de forma humanista. Agora, é chegado o momento de escrevermos  sobre a segunda parte da palestra: a natureza jurídica dos Tribunais de Contas.

Segundo Ayres Britto, o Tribunal de Contas da União não é órgão do Congresso Nacional, sendo uma interpretação pobre considerá-lo como tal pelo só fato de a Constituição inseri-lo no capítulo do Poder Legislativo. Por analogia, esse raciocínio aplica-se aos demais entes da Federação em relação a suas Cortes ou seus Conselhos de Contas.

Com efeito, nos termos do art. 44, caput, da CF, expressamente é dito que os órgãos do Poder Legislativo da União são a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Ademais, os Tribunais de Contas pautam-se, em seus julgamentos, em critérios objetivos de natureza técnico-jurídica e não em meros juízos de conveniência e oportunidade típicos das deliberações políticas. Finalmente, a referência organizacional das Cortes de Contas é o próprio Poder Judiciário, sendo-lhe aplicável a autonomia administrativa e financeira típica dos tribuanais em geral (art. 73, caput, da CF), com o detelhe de que seus membros [Ministros, Conselheiros e Auditores (Ministros  Substitutos ou  Conselheiros Substitutos)] possuem as prerrogativas dos magistrados (art. 73, § § 3º e 4º, c/c o art. 75 da CF).

É certo que a Constituição Federal afirma que o Tribunal de Contas da União auxilia o Congresso Nacional em sua função fiscalizadora (art. 71, caput); porém, o referido auxílio não significa subordinação e sim cooperação, tal como faz o Ministério Público em relação ao Poder Judiciário.

Assim, para o ora Vice-Presidente do STF, os Tribunais de Contas, tal como o Ministério Público, são órgãos que não se inserem no esquema da tripartição dos Poderes. As Cortes de Contas são órgãos do Estado (sentido amplo), mas não integram  qualquer dos Poderes do Estado. Nesse norte, o TCU é um órgão da União “per saltum”, não passando por nenhum dos três Poderes que a compõem.

Essas observações possuem profundas conseqüências práticas. Reconhecida a natureza de órgão de extração constitucional, há um fortalecimento dos julgamentos das Cortes de Contas em prol da defesa do Erário. Assim, segundo Ayres Britto, embora não sejam jurisdicionais, as decisões do Tribunal de Contas, no exame das contas dos administradores públicos, não podem ter o mérito analisado pela Poder Judiciário, cabendo-lhe apenas revisar os pronunciamentos que violem as garantias processuais ou legais (direitos individuais).

Para os que quiserem se aprofundar na visão de Carlos Ayres Britto sobre os Tribunais de Contas, recomenda-se a leitura do artigo “O regime constitucional dos Tribunais de Contas”.

Repercussão geral: matérias envolvendo atribuições dos tribunais de contas

Uma das grandes inovações da EC nº 45/2004 foi autorização para que o Supremo Tribunal Federal, nos termos de lei, só admita recursos extraordinários dotados de repercussão geral (art. 102, § 3º, da CF). Com a Lei nº 11.418/2006, a repercussão geral foi regulada e, por força de alteração em seu regimento interno, passou a ser utilizada com frequência pela Suprema Corte, tornando-se um mecanismo de filtragem de recursos extraordinários.

Segundo informações do site do STF, até o presente momento, a repercussão geral foi reconhecida em 172 temas tratados em recursos extraordinários, dos quais 49 já foram objeto de apreciação em Plenário e 123 estão com o julgamento de mérito pendente.

Entre os recursos extraordinários não julgados, dois versam diretamente sobre as atribuições constitucionais dos tribunais de contas estaduais.

No Recurso Extraordinário nº 576.920-8, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul entendeu que a Corte de Contas estadual, ao analisar atos de admissão de servidores municipais (art. 73, III, c/c art. 75 da CF), emite decisões ou pronunciamentos de natureza meramente opinativa, os quais seriam destituídos de força mandamental.

Na espécie, o Município de Amaral Ferrados fizera um concurso público, cujo edital encontrava-se maculado por vários vícios, o que ensejou decisão do TCE negando registro aos atos de nomeação de certos servidores e ordenando ao ente federativo a exoneração dos que foram nomeados com base nesse certame. Inconformado, um servidor impetrou mandado de segurança contra a decisão da Corte de Contas gaúcha. No TJRS, o impetrante sagrou-se vencedor, com base no entedimento de que a decisão do TCE, para a esfera municipal, não possui força mandamental. Assim, essa questão em breve será analisada pelo STF, eis que foi interposto recurso extraordinário, cuja repercussão geral foi reconhecida.

Por sua vez, no Recurso Extraordinário nº 597.362-0, discute-se a eficácia, em matéria de inelegibilidade, de parecer de TCE que rejeita as contas de prefeitos. Na espécie, o Tribunal Superior Eleitoral entendeu que, para fins do disposto no art. 1º,  “g”, da Lei Complementar nº 64/90, somente gera a inelegibilidade a reprovação de contas pela câmara municipal. Assim, eventual parecer de TCE pela rejeição das contas de prefeito não gera inelegibilidade, sendo irrelevante a distinção entre contas de gestão e função de ordenador de despesas.

Em ambos os casos, reconheceu-se que as matérias em discussão vão além do interesse meramente individual das partes, pois repercutem diretamente sobre a gestão da coisa pública em 5.565 municípios. Observe-se que os acórdãos do TJRS e do TSE foram claramente hostis ao controle externo. Espera-se que o STF reveja essa posicionamentos.

De olho nas contas – pode um site oficial divulgar a remuneração dos servidores públicos?

Em 16 de junho de 2009, o Prefeito do Município de São Paulo, Gilberto Kassab, tomou uma polêmica decisão: ordenou, no site oficial “De olho nas contas”, a divulgação da remuneração bruta dos servidores de todas as secretarias e entidades da Administração Indireta municipal. O acesso a essas informações é dos mais fáceis. Basta clicar na secretaria desejada e acessar uma planilha com a relação nominal dos servidores do órgão.

Como ja era esperado, a novidade trouxe um embate jurídico entre o Poder Executivo Municipal e os respectivos servidores públicos. De um lado, Kassab alega a necessidade de transparência nos gastos públicos, bem como a concretização do direito à informação. Do outro, os funcionários argumentam violação ao direito à intimidade e à vida privada, alegando também riscos de danos à segurança pessoal, afinal, poderiam virar iscas para assaltantes e sequestradores.

O certo é que, em pouco tempo no ar, o site abriu uma verdadeira caixa preta, expondo “super-salários” de R$ 50.000,00… isso sem falar nas centenas de casos em que o teto remuneratório municipal de R$ 12.300,00 reais (subsídio do Prefeito) foi excedido. Evidentemente, não há como negar a utilidade dessas informações para o controle social da Administração Pública, algo essencial na democracia. Contudo, também não podem ser esquecidos os argumentos dos servidores referentes às consequências da exposição de dados funcionais na internet.

No âmbito judicial, diversos sindicatos obtiveram liminares do Tribunal de Justiça de São Paulo, ordenando a cessação da divulgação das remunerações. Porém, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, o Ministro Presidente Gilmar Mendes, em sede de suspensão de sugurança, sustou as liminares, permintindo a divulgação. Eis os argumentos centrais da decisão: a) a remuneração bruta mensal dos servidores segue o princípio da estrita legalidade; b) a Constituição determina e incentiva a transparência da Administração Pública.

Como dito, a questão é polêmica. O próprio Gilmar Mendes, em sua bem fundamentada decisão, argumentou que o site não é tão claro em relação às informações, o que pode fomentar distorções. Entretanto, na visão do Ministro, melhor que cessar o acesso a esses dados é permitir o aperfeiçoamento dessa divulgação, mediante a adoção de soluções alternativas.

Decisão interessante do STF sobre controle externo

No Informativo STF nº 537, foi divulgada a ementa de  acórdão  altamente relevante da Suprema Corte, versando sobre o controle externo. Nesse julgado, entendeu o STF que os Tribunais de Contas Estaduais devem observar rigosamente o modelo que a Constituição Federal plasmou em prol Tribunal de Contas da União, não havendo a possibilidade de qualquer tipo de inovação por parte das  constituições e leis estaduais no plano das competências (ADI 916-MT). Vela dizer: não podem os ordenamentos jurídicos estaduais criar novas atribuições em prol de suas Cortes de Contas, sob pena de inconstitucionalidade.

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. TRIBUNAL DE CONTAS. NORMA LOCAL QUE OBRIGA O TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A EXAMINAR PREVIAMENTE A VALIDADE DE CONTRATOS FIRMADOS PELA ADMINISTRAÇÃO. REGRA DA SIMETRIA. INEXISTÊNCIA DE OBRIGAÇÃO SEMELHANTE IMPOSTA AO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. 1. Nos termos do art. 75 da Constituição, as normas relativas à organização e fiscalização do Tribunal de Contas da União se aplicam aos demais tribunais de contas. 2. O art. 71 da Constituição não insere na competência do TCU a aptidão para examinar, previamente, a validade de contratos administrativos celebrados pelo Poder Público. Atividade que se insere no acervo de competência da Função Executiva. 3. É inconstitucional norma local que estabeleça a competência do tribunal de contas para realizar exame prévio de validade de contratos firmados com o Poder Público. Ação Direta de Inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente. Medida liminar confirmada.

ADI N. 916-MT, RELATOR: MIN. JOAQUIM BARBOSA

STF: parente de Governador não pode ser Conselheiro de TCE

Nova decisão sobre o alcance da Súmula Vinculante nº 13 foi proferida pelo STF.

Como todos sabem, essa súmula veda a nomeação para cargos em comissão de parentes até 3º grau da autoridade nomeante ou de servidor investido de cargo de chefia na respectiva pessoa jurídica. O Supremo, na mesma sessão em que aprovou o enunciado, fez uma ressalva: a súmula não abrange os cargos políticos, como os de secretário estadual ou municipal.

Não tardou a chegar ao Supremo um caso extremamente interessante sobre a questão do nepotismo: irmão de Governador de Estado pode ser nomeado Conselheiro de Tribunal de Contas?

No caso concreto submetido ao STF, o Chefe do Poder Executivo do Paraná nomeou seu brother para o cargo de Conselheiro, o que levou a interposição de uma ação popular contra o decreto de nomeação. Na 1ª Vara da Fazenda Pública de Curitiba, a liminar foi indeferida. Contra essa decisão, o autor popular interpôs a Reclamação nº 6.702-5 junto ao Supremo, alegando violação à Súmula Vinculante nº 13. Inicialmente, o Ministro Relator Ricardo Lewandowski, ao analisar o pedido de liminar nessa reclamação, entendeu que o cargo de Conselheiro de TCE possui caráter político, razão por que não esbarraria na súmula anti-nepotismo.

Ocorre que, na sessão de 04/03/2009, o Plenário do STF, em sede de agravo regimental, reviu o entendimento inicial do relator. Ao julgar o agravo, o Tribunal ordenou a sustação dos efeitos da nomeação do irmão do Governador do Paraná, considerando, com base nas lições de Marçal Justen Filho e de Maria Sylvia Di Pietro, que o cargo de Conselheiro não possui natureza política.

TCU passa a ter quatro cargos de Auditor

Por força da Lei nº 11.854, de 03 de dezembro de 2008, o quadro de Auditores do Tribunal de Contas da União ganhou mais um cargo. Antes da referida lei, eram três o número de Auditores do TCU. Agora, são quatro, o que certamente contribuirá para o melhor desempenho das atividades institucionais daquale órgão de controle externo.

A Constituição  Federal, em seu  art. 73, §  4º, da CF, faz referências a esse importante cargo, nestes termos: “o auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias  e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de tribunal regional federal”. Além disso, estabelece que, entre os nove cargos de ministro do TCU, um deverá ser escolhido pelo Presidente da República entre esses Auditores (art. 73, § 2º, inciso I, da CF).

Os cargos de Auditor do TCU são providos mediante concurso público de provas e títulos. O cargo não é exclusivo de bacharéis em direito, podendo ser provido por qualquer pessoa com nível superior que tenha mais de 35 anos e menos de 65 anos de idade, bem como 10 anos de experiência em atividades ligadas ao Direito, Economia, Finanças e Administração Pública.

O último certama realizado pelo TCU foi organizado pelo CESPE em 2006 para prover uma vaga decorrente de aposentadoria. Somente 05 candidatos passaram por todas as fases do concurso (Prova Objetiva, Disserativa, Prática, Oral, Títulos). Com o cargo recém criado, o 2º colocado certamente assumirá.

Conforme noticia o autor Luiz Henrique Lima (Controle Externo, 2ª edição), nos Tribunais  de Contas Estaduais, o número de Auditores varia bastante. Na Paraíba, São Paulo e Paraná  são sete os cargos. Em Pernambuco, são nove. Em tocantins, quinze. Na Bahia e no Mato Grosso, não existe esse cargo, o que constitui uma grave omissão, pois os Tribunais de Contas dos Estados devem seguir o modelo federal, tal como ordena a Constituição em seu art. 75.

Na órbita  estadual, existem cargos deminados “Auditores de contas públicas” ou “Auditores de contole externo”, os quais não devem ser confundidos com os Auditores previstos na Constituição. Enquanto estes possuem garantias de magistrados, aqueles são servidores públicos dos respectivos Tribunais a quem a lei lhes atribui a função de  instruir os processos relatados pelos Ministros e Conselheiros, por meio de pareceres e relatórios técnicos.

Em geral, os Auditores do TCU ou de TCE, conforme o caso, substituem os Ministros ou Conselheiros  nas ausências e impedimentos destes. Contudo, a função ordinária que lhes cabe é relator processos, fazendo propostas de decisão, nas câmaras e no plenário, as quais poderão ser  aprovadas ou rejeitadas pelo colegiado de Ministros ou Conselheiros.

Jurisprudência Selecionada nº 04 – Empresas públicas e sociedades de economia mista

Um dos objetivos deste blog consiste na divulgação da jurisprudência administrativa e constitucional.  Hoje selecionamos dois casos sobre o regime jurídico das empresas públicas e sociedades de economia mista.

A primeira decisão (MS 25.092) aborda a temática do exercício do controle externo do TCU sobre os atos de tais entidades da Administração Indireta. Alterando sua jurisprudência firmada nos Mandados de Segurança 23.875 e 23.627, o STF reconheceu a competência da Corte de Contas Federal para fiscalizar e julgar atos de dirigentes de empresas públicas e sociedades de economia mista. Embora a ementa não os transcreva diretamente, três foram as razões de decidir do Supremo: a) os bens dessas entidades são bens públicos, e não privados; b) a redação dada ao art. 173, § 1º, inciso I, da CF, pela EC n. 19/98 não afastou o controle externo; c) dano causado a essas empresas estatais constitui dano ao Erário e não apenas ao patrimônio da entidade.

O outro caso destacado trata da extensão às empresas e sociedades de economia mista exploradoras da regra da imunidade tributária recíproca, na hipótese da prestação de serviço público.

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA: FISCALIZAÇÃO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. ADVOGADO EMPREGADO DA EMPRESA QUE DEIXA DE APRESENTAR APELAÇÃO EM QUESTÃO RUMOROSA. I. – Ao Tribunal de Contas da União compete julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). II. – As empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante os seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista. III. – Numa ação promovida contra a CHESF, o responsável pelo seu acompanhamento em juízo deixa de apelar. O argumento de que a não-interposição do recurso ocorreu em virtude de não ter havido adequada comunicação da publicação da sentença constitui matéria de fato dependente de dilação probatória, o que não é possível no processo do mandado de segurança, que pressupõe fatos incontroversos. IV. – Mandado de segurança indeferido. (STF, MS 25092 / DF, Relator:  Min. Carlos Velloso, Julgamento:  10/11/2005, Órgão Julgador:Tribunal Pleno, Publicação: DJ 17-03-2006  P. 06)

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO. PRESENÇA DOS PRESSUPOSTOS AUTORIZADORES DA TUTELA. AÇÃO CAUTELAR SUBMETIDA A REFERENDO. TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE RECÍPROCA. ART. 150, VI, a, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Plausibilidade jurídica do pedido (fumus boni juris) diante do entendimento firmado por este Tribunal quando do julgamento do RE 407.099/RS, rel. Min. Carlos Velloso, 2ª Turma, DJ 06.8.2004, no sentido de que as empresas públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado são abrangidas pela imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, a, da Constituição Federal. 2. Exigibilidade imediata do tributo questionado no feito originário, a caracterizar o risco de dano irreparável ou de difícil reparação (periculum in mora). 3. Decisão cautelar referendada.

(STF, AC-QO 1851 / RO, Relator:  Min. Ellen Gracie, Julgamento:  17/06/2008, Órgão Julgador:  Segunda Turma, Publicação, DJe-142 31-07-2008)